Missverständnisse und Stillstand in der deutsch-brasilianischen Wirtschaftspolitik

10.07.2012 | Kommentar |

von Peter Sester

Noch immer gibt es keinen Ersatz für das 2005 von Deutschland gekündigte Doppelbesteuerungsabkommen / Copyright: deva777@free.fr - Fotolia.com

Noch immer gibt es keinen Ersatz für das 2005 von Deutschland gekündigte Doppelbesteuerungsabkommen mit Brasilien / Copyright: deva777@free.fr – Fotolia.com

Die deutschen Ausfuhren nach Brasilien übersteigen die Summe der deutschen Exporte nach Griechenland, Irland und Portugal bei weitem. Man wünschte sich, die deutsche Politik würde nur ein bisschen der Energie, die sie für die Griechenlandrettung aufbringt, in ein Freihandelsabkommen und neue Doppelbesteuerungsregeln mit Brasilien investieren.

Dilmas Vorwurf eines geldpolitischen Tsunami hält Merkel den Vorwurf des Protektionismus entgegen”. Mit dieser Überschrift charakterisierte die vielleicht bedeutendste brasilianische Tageszeitung, “O Globo” aus Rio de Janeiro, das letzte Zusammentreffen zwischen Präsidentin Dilma Rousseff und Kanzlerin Angela Merkel auf der Cebit 2012. Trotz der greifbaren Spannungen haben politische Vertreter Anfang dieser Woche wieder einmal die besondere Bedeutung der Wirtschaftsbeziehungen zwischen Brasilien einerseits sowie Deutschland und der EU andererseits betont. Anlass waren die 30. Deutsch-Brasilianischen Wirtschaftstage in Frankfurt. Tatsächlich haben aber Wirtschaftspolitiker der EU, Brasiliens und Deutschlands wenig dazu beigetragen, dass sich Handel und wechselseitige Investitionen in den letzten Jahren relativ positiv entwickelten. Der ordnungspolitische Rahmen ist nämlich alles andere als optimal und wirkt eher als Hindernis, statt eine Stütze zu sein. Da trifft der Schlagabtausch zwischen Rousseff und Merkel schon eher den Stand der Dinge: Es herrscht seit Jahren Stillstand in der beiderseitigen Außenwirtschaftspolitik.

Dies gilt sowohl für die bilaterale Ebene als auch für das Verhältnis zwischen der EU und dem Mercosur, also dem gemeinsamen Markt des Südens, in den Brasiliens Außenwirtschaftspolitik eingebunden ist. Bislang brachte nämlich weder die strategische Partnerschaft, die Brasilien und die EU 2007 ausriefen, wirklich Greifbares hervor, noch hat der Aktionsplan für eine Partnerschaft zwischen Deutschland und Brasilien vom Mai 2008 etwas dazu beigetragen, den Ordnungsrahmen für den deutsch-brasilianischen Wirtschaftsverkehr zu verbessern. Noch immer sind die mehr als ein Jahrzehnt andauernden Verhandlungen über ein umfassendes Freihandelsabkommen zwischen Mercosur und der EU nicht abgeschlossen. Auch gibt es keinen Ersatz für das 2005 von Deutschland gekündigte Doppelbesteuerungsabkommen (DBA).

Betrachten wir die Dinge der Reihe nach: Worauf basieren die scharfzüngigen Vorwürfe, die sich die beiden Regierungschefs, wohl aus Frustration über den Stillstand, zuletzt machten? Die brasilianische Währung (Real) steht seit etwa vier Jahren unter erheblichem Aufwertungsdruck. Dieser setzt einigen Industriezweigen mächtig zu. Daher kämpft die Regierung zusammen mit der Zentralbank darum, eine weitere Aufwertung des Real gegenüber dem Euro und dem Dollar zu verhindern. Ihre Möglichkeiten hierzu sind aber begrenzt. Dafür gibt es zum einen hausgemachte Gründe. Zum anderen kämpfen die Brasilianer angesichts der expansiven Geldpolitik, die in Europa und den Vereinigten Staaten schon geraume Zeit verfolgt wird, auf ziemlich verlorenem Posten. Natürlich richtet sich diese Geldpolitik, die den Euro tendenziell schwächt, nicht gezielt gegen Brasilien. Sie ist, was die Eurozone betrifft, aus der Not der Staatsschuldenkrise geboren. Dennoch läuft sie den Bemühungen der Brasilianer zuwider, die weitere Aufwertung ihrer Währung zu verhindern.

Die Hauptgründe für diesen Höhenflug liegen jedoch in Brasilien selbst: Der rasante wirtschaftliche Aufstieg zieht schon seit Jahren viele ausländische Direktinvestitionen an. Diese sind zwar im Prinzip willkommen, sie bringen aber natürlich auch zusätzliche Devisen ins Land. Entsprechendes gilt für die brasilianischen Rohstoffexporte, die angesichts steigender Volumina und Rohstoffpreise noch mehr Devisen hereinspülen. Erst in den vergangenen Monaten ließ diese Flut aufgrund sinkender Rohstoffpreise nach.

Die skizzierten Effekte sind für Schwellenländer nicht ungewöhnlich. Im Falle Brasiliens kommt aber eine Besonderheit hinzu, die den Aufwertungsdruck auf die Währung noch erheblich verstärkt: Im Vergleich mit den klassischen Industriestaaten und allen anderen Schwellenländern sind die brasilianischen Zinsen (Anlage- und noch mehr die Kreditzinsen) nämlich seit Jahren außerordentlich hoch, wodurch auch kurzfristige Portfolioinvestitionen aus der EU angezogen werden. So steht der Leitzins trotz mehrfacher Senkungsrunden zwar auf historischem Tiefstand. Dieser beträgt aber stattliche 8,5 Prozent; und dies obwohl Brasilien längst von allen Rating-Agenturen ein Investment Grade Rating erhalten hat. Die Spielräume für weitere Zinssenkungen sind gleichwohl gering, denn es besteht ein Inflationsrisiko, und dieses Risiko nimmt man in Brasilien sehr ernst.

Dazu muss man wissen, dass sich die Brasilianer seit der letzten Währungsreform Mitte der neunziger Jahre zu leidenschaftlichen Antiinflationskämpfern entwickelt haben, und zwar aus demselben Grund wie einst die Deutschen: dem Trauma einer Hyperinflation. Die aktuellen Inflationsrisiken stellen eine Folge der anhaltenden Wirtschaftsblüte dar, durch die qualifizierte Arbeitskräfte sehr knapp geworden sind, was zu teils kräftigen Lohnsteigerungen führt. Hinzu kommen eine geringe Sparquote sowie ein starker Anstieg subventionierter Kredite, die von der omnipräsentennationalen Entwicklungsbank (BNDES) ausgegeben werden. Über diesen Hebel soll die nationale Ölindustrie zu einem Global Player entwickelt und der dringend notwendige Ausbau der Infrastruktur gefördert werden.

Der Tsunami-Vorwurf gegenüber der EU ist also angesichts der internen Lage nur bedingt berechtigt. Wie aber steht es mit der Retourkutsche, dem Protektionismus-Einwand Merkels? Dieser gründet sich wohl vor allem darauf, dass die brasilianische Regierung im vergangenen Jahr die Steuern auf bestimmte Importe um 30 Prozent erhöht hat. Betroffen sind Autos und Lastwagen, die zwar in Brasilien montiert werden, aber deren Komponenten dort nur zu weniger als 65 Prozent hergestellt werden. Diese Regelung belastet nicht nur den Export fertiger Fahrzeuge, sondern erschwert vor allem den Ersteinstieg von Automobilherstellern in die Produktion vor Ort. Denn diese Unternehmen müssten quasi aus dem Stand 65 Prozent aller Komponenten in Brasilien produzieren, damit die künftige Rendite aus der Direktinvestition nicht durch Steuern aufgefressen wird. Zugleich bedeutet die 65-Prozent-Schwelle einen massiven Eingriff in die Planung der Produktionsprozesse, denn sie erschwert einen kosten- und qualitätsoptimierten graduellen Aufbau der lokalen Produktion.

Der Vorwurf des Protektionismus ist also nicht per se von der Hand zu weisen. Auf der anderen Seite muss man verstehen, dass sich die Brasilianer angesichts einer zwar sinkenden, aber immer noch beachtlichen Armutsquote immer noch als Schwellenland betrachten. Als solches sind sie darauf bedacht, die Wertschöpfungskette im Inland zu erhöhen, zumal die Bevölkerung wächst. Diese Entwicklungsstrategie, die teilweise auf Kosten der Rentabilität von Produktionsprozessen geht, mutet die brasilianische Politik von Verfassungs wegen auch ihren eigenen halbstaatlichen Unternehmen zu (zum Beispiel Petrobras).

Die hohen Anlagezinsen, die man in Brasilien bei inzwischen sehr geringem Länderrisiko erzielen kann, ziehen – wie gesagt – kurzfristige Finanzinvestitionen an, die den Aufwertungsdruck auf denReal erhöhen. Daher gibt es in Brasilien eine Finanztransaktionssteuer, die im Sinne einer echten Tobin-Steuer als Instrument zur Feinsteuerung der Wechselkurse eingesetzt wird. Der Steuersatz schwankt von 0 Prozent bis 6 Prozent je nach Transaktionstypus. Während die Steuer in der Vergangenheit vor allem kurzfristige Portfolioinvestitionen betraf, wurde ihr Anwendungsbereich zuletzt stark ausgedehnt. Sie erfasst nun auch Zahlungen, die im Zusammenhang mit Krediten stehen, deren Laufzeit weniger als fünf Jahre beträgt. Damit werden die Gestaltungsmöglichkeiten eingeschränkt, die man zur Finanzierung von Direktinvestitionen einsetzen kann.

Aufgrund der außerordentlich hohen brasilianischen Kreditzinsen finanzieren die meisten ausländischen Unternehmen ihre Investitionen über sogenannte Intercompany Loans. Diese werden nun erstmals von der Finanztransaktionssteuer erfasst. Die Unternehmen sind jedoch gezwungen, eine solche Belastung zu vermeiden, da ansonsten die Investitionskosten in eine prohibitive Höhe stiegen. Dies bedeutet, dass sie ihre Investitionspläne nicht am Bedarf, sondern an der Transaktionssteuer ausrichten müssen. Die modifizierte Finanztransaktionssteuer wirkt somit mittelbar protektionistisch, denn sie trifft ja nicht die Konzernfinanzierung brasilianischer Unternehmen.

Ohnehin ist die Steuersituation eines der größten Probleme für die deutsche Wirtschaft im Hochsteuerland Brasilien. Denn Brasilien ist der einzige BRIC-Staat, mit dem Deutschland schon seit 2005 kein gültiges DBA mehr unterhält. Dieses Manko dürfte einer der Gründe dafür sein, weshalb sich das deutsch-brasilianische Handelsvolumen zwar positiv, aber gemessen an China, Russland und Indien nur unterdurchschnittlich entwickelt. Das Ärgernis eines fehlenden DBA war von Anfang an groß. In den vergangenen Jahren hat es aber geradezu groteske Züge angenommen. Viele brasilianische Unternehmen verfolgen derzeit eine Internationalisierungsstrategie, die sie angesichts kompatibler Industrien und bestehender Wirtschaftsbeziehungen auch nach Deutschland führt. Mangels eines gültigen Steuerabkommens verankern sie ihre Direktinvestitionen in Deutschland jedoch nicht direkt hierzulande, sondern gehen den Umweg über eine österreichische (oder niederländische) Zweckgesellschaft. Ein bestehendes DBA zwischen Österreich und Brasilien sowie die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit machen dies möglich. “Zum Glück”, muss man sagen, denn andernfalls blieben die Investitionen vielleicht ganz aus. Bei Investitionen in die umgekehrte Richtung sieht die Behelfslösung ähnlich aus.

Mag die Konstruktion über Zweckgesellschaften bislang auch funktioniert haben, so fragt man sich doch: Wie kann eine zukunftsweisende Außenwirtschaftspolitik diesen Zustand über nunmehr sieben Jahre hinweg zulassen? Ein neues deutsch-brasilianisches Steuerabkommen ist dringend notwendig. Dies gilt umso mehr, als es zuletzt Anzeichen dafür gab, dass die brasilianischen Steuerbehörden die existierenden Abkommen zwischen unseren Nachbarländern und Brasilien möglicherweise nicht mehr auf reine Zweckgesellschaften anwenden wollen. Die Verantwortung für das Fehlen eines gültigen DBA mit Brasilien liegt primär auf der deutschen Seite, denn sie hat das alte einseitig gekündigt, weil es nicht mehr zeitgemäß war. Wahr ist allerdings auch, dass es Deutschland in den neunziger Jahren, als die modernen DBA mit den anderen BRIC-Staaten abgeschlossen wurden, versäumt hat, auf die damalige wirtschaftsliberalere Regierung Brasiliens zuzugehen. Österreich, die Niederlande und Spanien haben damals vorausschauender gehandelt. Deswegen wäre es nun vor allem an Deutschland, auf Brasilien zuzugehen. Erschwert werden diese Verhandlungen allerdings dadurch, dass die brasilianische Regierung sich derzeit aus taktischen Gründen gerne zweier unterschiedlicher “Hüte” bedient: Geht es um Einfluss auf den Internationalen Währungsfonds und andere internationale Organisationen, trägt man den stolzen Hut der gleichberechtigten globalen Wirtschaftsmacht. Ist die Besteuerung grenzüberschreitender Sachverhalte betroffen, setzt man wieder den alten Hut des Entwicklungslandes auf.

Noch trüber sind die Aussichten für das lange erwartete Freihandelsabkommen zwischen Brasilien und Mercosur. Zwar schien ein Abschluss in diesem Jahr wieder einmal zum Greifen nahe. Aber nachdem sich die argentinische Regierung im April aufgemacht hat, den spanischen Ölkonzern Repsol zu enteignen, sind die Fronten wieder verhärtet. An dieser Stelle ist eine Initiative der Brasilianer gefordert. Sie sollten in ihrem eigenen wirtschaftlichen Interesse und um die Glaubwürdigkeit des Mercosur zu stärken, auf Argentinien einwirken. Die Motivation der brasilianischen Regierung, sich nachhaltig zu engagieren, wäre jedoch sicherlich größer, wenn die Europäer in der Vergangenheit gezeigt hätten, dass sie es mit der 2007 vereinbarten strategischen Partnerschaft wirklich ernst meinen. Bislang wurden dafür aber keine Ausrufezeichen gesetzt. Dabei gäbe es durchaus Möglichkeiten, sich den Brasilianern als bevorzugter Partner zu empfehlen.

Brasilien hat aus eigener Kraft wirtschaftlich zwar sehr viel erreicht. Abgesehen von der Akquisition internationaler Großereignisse wie Rio+20 (Klimagipfel), Fifa-WM und die Olympiade haben aber weder die aktuelle pragmatische Präsidentin noch ihr charismatischer Vorgänger außenpolitisch viel vorzuweisen. Würden Deutschland und die EU den Brasilianern auf dieser Ebene einen Erfolg ermöglichen, könnten sie die strategische Partnerschaft endlich mit Leben erfüllen und Vertrauen gewinnen.

Zwei Projekte sind für Brasilien von großer Bedeutung: die Stärkung des Einflusses im IWF und ein ständiger Sitz im UN-Sicherheitsrat. Beides erscheint überfällig. Es ist nicht mehr zeitgemäß, dass Deutschland als drittes europäisches Land in den Sicherheitsrat drängt, während ein mächtiger und strategisch wichtiger Kontinent wie Südamerika überhaupt nicht vertreten ist. Noch selbstverständlicher ist der Anspruch Brasiliens auf eine stärkere Rolle innerhalb des IWF. Das Bruttoinlandsprodukt Brasiliens ist inzwischen größer als das britische, doch haben die Brasilianer nur einen Stimmanteil von 1,72 Prozent, während die Briten über 4,29 Prozent verfügen. Dabei wären die Brasilianer gerne bereit, ihren Kapitalanteil aufzustocken, würde man ihnen angemessenen Einfluss gewähren. Doch die Europäer im Verbund mit den Vereinigten Staaten stemmen sich dagegen und ließen unter dem Druck der Staatsschuldenkrise zuletzt nur eine kleine Verschiebung der Stimmgewichte zu. Noch im Sommer 2011 haben sie Frau Lagarde gegen den Wunschkandidaten Brasiliens, den höchst qualifizierten mexikanischen Zentralbankgouverneur Águstin Carstens, als neue IWF-Präsidentin durchgesetzt. Daher ist es verwunderlich, wenn sich deutsche und europäische Politiker und Zentralbanker wenige Monate später erstaunt bis verärgert zeigen, dass Brasilien zuletzt im IWF gegen eine Ausweitung der Eurohilfen argumentierte.

Der volkswirtschaftliche Nutzen einer gelebten strategischen Partnerschaft mit Brasilien und Mercosur dürfte den ohnehin nicht aufzuhaltenden Bedeutungsverlust Europas im IWF bei weitem aufwiegen. Denn der Fortbestand des deutschen und europäischen Wohlstandes wird sich mittel- und langfristig daran entscheiden, wie gut wir uns mit den aufstrebenden Volkswirtschaften vernetzen können. Daran ist kein Zweifel. Schon heute übersteigt das Volumen deutscher Ausfuhren nach Brasilien die Summe der deutschen Exporte nach Griechenland, Irland und Portugal bei weitem. Und dies obwohl Brasilien 2011 unter den BRIC-Staaten beim Ausfuhrvolumen nur Platz 4 einnahm. Angesichts dessen würde man sich wünschen, dass hiesige Wirtschafts- und Finanzpolitiker nur ein bisschen der Energie, die sie für die Griechenland-Rettung aufbringen, in den Abschluss des umfassenden Freihandelsabkommens sowie in ein neues deutsch-brasilianisches DBA investieren würden.

Nun beruht jede funktionierende Partnerschaft auf gegenseitiger Anziehungskraft. Doch daran fehlt es nicht. Denn Europa ist für Brasilien der natürliche Favorit, wenn es um eine strategische Partnerschaft auf globaler Ebene geht. Dafür sprechen historische, kulturelle und nicht zuletzt handfeste wirtschaftliche Gründe. Hinzu kommt die Kompatibilität der politischen Systeme und Wirtschaftsmodelle: Sowohl die brasilianische als auch die europäischen Demokratien setzen auf eine soziale Marktwirtschaft mit einer gewissen staatlichen Präsenz, die in Brasilien sicher eher mit Frankreich als mit Deutschland vergleichbar ist. Selbstverständlich wissen die Brasilianer, dass die von Goldman Sachs für Investoren geprägte BRIC-Formel kein politisches Modell war und ist, mit dem sie ihre wirtschaftspolitischen Pläne voranbringen können. Viel zu unterschiedlich sind die politischen Systeme, Kulturen und wirtschaftlichen Interessen der BRIC-Staaten, als dass Brasilien in dieser Formation weiterkäme. Allenfalls punktuell versuchen diese Staaten, sich auf internationaler Bühne unter dem BRIC-Label mehr Gehör zu verschaffen. Im Übrigen sind sie untereinander vor allem Konkurrenten. Dies gilt speziell für den Rohstoffbereich und das lohnintensive produzierende Gewerbe (Textil, Haushaltsgeräte). Dagegen ist die EU für Brasilien in erster Linie ein verlässlicher Absatzmarkt und Bezugsmarkt für Luxus- und Hightech-Güter. Auch der Mercosur und andere lateinamerikanische Bündnisse sind natürlich keine Alternative zu einer strategischen Partnerschaft mit einem internationalen Schwergewicht wie der EU. Bleiben – wie könnte es anders sein – die Vereinigten Staaten als echter Konkurrent für Europa um eine bevorzugte Partnerschaft mit Brasilien übrig. Allerdings gibt es zwischen den Vereinigten Staaten und Brasilien mit Blick auf die interamerikanische Politik einige Spannungsfelder, und innerhalb Lateinamerikas, wo Brasilien seine Führungsrolle festigen will, wäre eine bevorzugte strategische Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten nicht unbedingt hilfreich. Abgesehen davon steht eine Verknüpfung des Mercosur mit der Nordamerikanischen Freihandelszone (Nafta) ohnehin nicht auf der Agenda.

Diese Situation sollte die EU jetzt nutzen und sich mit Brasilien über ein Freihandelsabkommen eng vernetzen. Dergestalt könnten wir dauerhaft einen strategischen Partner in der Welt gewinnen, der nicht nur wegen seines enormen ökonomischen Potentials attraktiv ist.

Über den Autor:

Peter Sester leitet als Professor für Law and Economics am Karlsruher Institut für Technologie das Zentrum für Rechtswissenschaft. Er ist Spezialist für Finanzmarktregulierung und Außenwirtschaft und bewegt sich damit an der Schnittstelle zwischen Ökonomik und Rechtswissenschaft sowie zwischen Europa und Südamerika, speziell Brasilien. Der promovierte Ökonom und habilitierte Wirtschaftsjurist unterrichtet regelmäßig als Gastprofessor an Business und Law Schools Brasiliens. Zudem berät er Regulatoren und Unternehmen in Brasilien. Im Juni erhielt er einen Ruf auf eine Professur am Institut für Law and Finance der Goethe-Universität Frankfurt. (hig.)

 

Erstmalig veröffentlicht in der Frankfurter Allgemeine Zeitung, 06.07.2012, Nr. 155.
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